Quando si pensa al mercato del carbonio, si fa solitamente riferimento al mercato di scambio delle emissioni in Europa (European Emissions Trading Scheme – EU ETS). Tuttavia, l’idea di usare il mercato per ridurre le emissioni di gas (anche se con scopi diversi da quello di mitigare i cambiamenti climatici) è nata ben prima dell’EU ETS (2005) e ancor prima del Protocollo di Kyoto (1997): il Clean Air Act (1990) fu la prima legge che, negli Stati Uniti, adottò un sistema di trading su larga scala per ridurre le emissioni di SO_x (ossido di zolfo) e NO_x (azoto) tramite permessi di emissione scambiabili.

Il mercato delle emissioni europeo è diventato nel tempo uno degli strumenti di riferimento per ridurre le emissioni di gas serra e mitigare i cambiamenti climatici. L’EU ETS, che copre più di 12.000 impianti, rappresenta il mercato di permessi di inquinamento più esteso[1] finora mai realizzato a livello internazionale: oltre ai 27 Paesi membri dell’Unione Europea comprende la Croazia, l’Islanda, la Norvegia e il Liechtenstein, ed è previsto che dal 2015 si colleghi con i sistemi australiano e svizzero. A questo mercato fanno riferimenti i nuovi schemi per imitarne i punti di forza ed evitarne i punti deboli. Nel 2013, entrando nella sua terza fase, l’EU ETS è stato messo in forte discussione: un eccesso di offerta di permessi ed il protrarsi della crisi economica hanno fatto collassare i prezzi delle emissioni, e nessuno dei numerosi tentativi di intervento da parte delle istituzioni europee è ancora riuscito nell’intento di riequilibrare un mercato incapace di dare un adeguato segnale di prezzo che sposti gli investimenti, e i sistemi economici in generale, verso opportunità climate friendly.[2]

Mentre nell’Unione Europea si discutono le possibili opzioni di riforma del mercato europeo, diversi Paesi nel mondo si stanno dotando di sistemi analoghi che, in prospettiva, potrebbero avere un impatto indiretto su quello europeo, o addirittura essere ad esso collegati. Nei Paesi OCSE sono infatti nati diversi sistemi di emissions trading basati su un modello cap-and- trade[3] (Figura 1), alcuni di dimensione nazionale (è il caso della Nuova Zelanda, sistema operativo dal 2008), altri di dimensione regionale ed interregionale (come il Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI), mercato che dal 2005 copre alcuni stati della costa est degli Stati Uniti, oppure quello attivo in California). Molte economie emergenti si stanno dirigendo verso sistemi di mercato per la mitigazione delle emissioni di gas serra. La Cina, dopo aver avviato sette schemi provinciali e municipali di emissions trading, entro la fine del decennio dovrebbe lanciare uno schema nazionale. La Corea del Sud ha già avviato la fase pilota del proprio sistema, che dovrebbe essere operativo dal 2015. Infine, altri Paesi, quali il Messico, la Turchia, l’Ucraina e la Bielorussia, stanno sviluppando iniziative che nel lungo termine potrebbero portare a scegliere l’emissions trading come strumento di riduzione delle emissioni climalteranti.

Figura 1: Stima delle emissioni annuali soggette a mercati del carbonio esistenti o proposti
Fonte: Newell, Pizer and Raimi. Carbon Market Lessons and Global Policy Outlook, Science 21 March 2014: Vol. 343 no. 6177 pp. 1316-1317. DOI: 10.1126/science.1246907

Come spesso accade, la realtà (composta di singoli mercati regionali o nazionali delle emissioni) è lontana dalla situazione ideale. Con il Protocollo di Kyoto si sognava un mercato internazionale dei permessi in cui tutti i Paesi ratificanti potessero scambiare le proprie emissioni con il fine ultimo di abbatterle dove fosse più conveniente farlo. L’elemento di fondamentale importanza adottato dal Protocollo per il raggiungimento dell’obiettivo di mitigazione dei cambiamenti climatici è infatti l’uso del mercato come strumento di flessibilità per ottenere un efficace ed efficiente controllo delle emissioni. Nello specifico, il Protocollo prevedeva tre meccanismi di mercato: Joint Implementation (JI), Clean Development Mechanism (CDM) e International Emission Trading (ETS). Essi consentivano rispettivamente la riduzione di emissioni attraverso lo sviluppo di progetti per la riduzione delle emissioni in Paesi Industrializzati, in Paesi in via di Sviluppo e lo scambio di quote di emissioni attraverso il  mercato. Da un punto di vista economico, i primi due strumenti, detti “di progetto”, permettevano di realizzare progetti di riduzione laddove i costi associati fossero inferiori, mentre il terzo permetteva di acquistare quote di emissione ad un prezzo inferiore al proprio costo marginale di riduzione. In tale contesto, si formava una vera e propria struttura di domanda e offerta di crediti/permessi da parte dei Paesi ratificanti il Protocollo di Kyoto. Con il risultato che le emissioni potevano essere ridotte al minimo costo.

Rischi ambientali ed economici dei mercati delle emissioni

Malgrado la gestione di mercati nazionali sia meno articolata rispetto alla gestione di un unico mercato internazionale, esistono dei rischi ambientali ed economici di cui i Paesi che usano il mercato della CO₂ devono tenere conto.

I rischi ambientali sono rappresentati principalmente dal fenomeno della delocalizzazione produttiva verso Paesi privi di vincoli sulle emissioni: le emissioni, anziché essere ridotte, sono semplicemente delocalizzate, in quanto emesse in un secondo Paese (carbon leakage).

I rischi economici fanno invece riferimento alla perdita di competitività delle imprese coperte da vincoli sulle emissioni rispetto alle imprese che operano in Paesi senza vincoli. Gli sforzi per abbattere le emissioni aumenterebbero i costi di produzione e minerebbero la competitività delle aziende.

Infine, altri ostacoli sono legati alla volatilità del prezzo dei permessi che, insieme all’assenza di certezze sul valore futuro delle emissioni di CO2, costituisce un freno a tutti quegli investimenti in ricerca e sviluppo e in tecnologie pulite che richiedono invece un orizzonte temporale di lungo termine ed un ritorno atteso il più possibile sicuro.

Per far fronte a questa situazione, sono stati proposti diversi meccanismi. Uno di questi è il price floor, ovvero l’introduzione di un prezzo minimo dei permessi, che risponde all’esigenza di ridare sicurezza ai mercati garantendo nel lungo periodo una limitazione alle oscillazioni di prezzo verso il basso. Questo meccanismo è già stato adottato dalla Gran Bretagna, all’interno dell’EU ETS ,e dal RGGI. Un’altra possibilità è quella di concedere il banking e borrowing dei permessi, ottenendo così una certa flessibilità intertemporale nella gestione dei permessi. Si possono così acquistare oggi i permessi ad un certo prezzo e utilizzarli in un secondo momento, quando il prezzo risulterà superiore (banking); o, al contrario, prendere in prestito da un periodo di adempimento successivo permessi di emissione utilizzandoli nel presente, ai fini di adempiere agli obblighi del periodo in corso (borrowing).

Cosa aspettarsi dal futuro

Alla luce degli sviluppi di nuovi mercati e delle sfide ad essi connesse, come ci immaginiamo il futuro del mercato dei permessi di inquinamento ? Sembra non esista una risposta univoca, ma piuttosto una serie di scenari possibili per il post 2020, che qui riassumiamo.

1. Global carbon market sotto la Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC). In questo scenario, il mercato del carbonio si evolve come un insieme di approcci subnazionali, nazionali e regionali di mercato, collegati tra loro attraverso un accordo internazionale che raccoglie ex-post i target di emissioni definiti dai singoli Paesi. L’UNFCCC avrebbe il compito di controllare gli aspetti relativi ad esempio al monitoraggio e alla verifica delle emissioni (Monitoring, Reporting and Verification) e di adottare misure a tutela della competitività.
2. Linking tra gli schemi già esistenti. Verso questa opzione, meno articolata della prima, sono già stati fatti dei passi. In particolare, dal 2018 ci sarà un collegamento diretto tra Europa e Australia per quanto riguarda l’acquisto e lo scambio delle quote di emissione. A partire dal 2015, dovrebbe essere operativo un one-way link tale per cui i soggetti obbligati australiani che partecipano allo schema potranno utilizzare le quote di emissione dell’EU ETS, senza però che si possano utilizzare i permessi australiani nel Sistema europeo. Il two-way link dovrebbe arrivare nel 2018 e sarà oggetto di uno specifico accordo tra l’Unione Europea e l’Australia. Un esempio già operativo di linking è quello tra il sistema californiano, lanciato nel 2013, e quello del Quebec: dal 2014, le imprese soggette a vincoli sulle emissioni potranno usare i permessi di entrambi i sistemi.
3. Collegamento indiretto attraverso gli offsets[4]. In molti schemi è già possibile riconoscere i crediti derivanti da progetti sviluppati attraverso i CDM (Clean Development Mechanisms) come equivalenti alle quote: tali crediti si possono utilizzare, se pur limitatamente, all’interno del mercato delle quote per adempiere agli impegni di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra. Tale collegamento ha lo scopo di aumentare il numero di opzioni nelle scelte delle imprese e ottenere così una riduzione dei costi marginali di implementazione delle misure volte al rispetto delle politiche di mitigazione.
4. Combinare i mercati dei permessi con altre politiche climatiche. Affiancare il mercato dei permessi ad altri strumenti può aumentarne l’efficacia: collegarlo ad una tassa sul carbonio, ad esempio, può fornire un’indicazione di prezzo minimo agli investitori.

Sebbene un mercato internazionale del carbonio sia molto lontano dall’essere realizzato, il proliferare, a livello nazionale e regionale, di iniziative per la riduzione delle emissioni di carbonio basate su meccanismi di mercato rende ottimisti sulle prospettive future. In questo contesto, le prossime negoziazioni internazionali sui cambiamenti climatici dovrebbero focalizzarsi sull’integrazione dei vari mercati tuttora esistenti o in via di implementazione in un framework internazionale, anziché muovere verso un nuovo Protocollo di Kyoto con target e regole definiti ex ante, con l’UNFCCC nel ruolo di facilitare l’integrazione dei meccanismi assicurandone l’integrità ambientale.

Maggiori informazioni:

• Newell, Pizer and Raimi. “Carbon Markets 15 Years after Kyoto: Lessons Learned, New Challenges” Jourbal of Economic Perspectives, Volume 27, Number 1 – Winter 2013- Pages 123-146.
• Newell, Pizer and Raimi. Carbon Market Lessons and Global Policy Outlook, Science 21 March 2014: Vol. 343 no. 6177 pp. 1316-1317. DOI: 10.1126/science.1246907
• Andrei Marcu. “The Role of Market Mechanisms in a Post-2020 Climate Change Agreement” CEPS http://www.ceps.eu/book/role-market-mechanisms-post-2020-climate-change-agreement
• Ecofys. 2013. “Mapping Carbon Pricing Initiatives Developments and Prospects” at http://www.ecofys.com/en/publication/mapping-carbon-pricing-initiatives-developments-and-prospects/