Credits: Owen Martin, AusAID. Source: Flickr

Dal 14 al 18 marzo 2015 si è tenuta a Sendai, in Giappone, la terza UN World Conference on Disaster Risk Reduction. La Conferenza aveva l’obiettivo di definire obiettivi e politiche per la riduzione del rischio da disastri naturali, integrando quindi la Hyogo Framework for Action (HFA – 2005-2015). Quali sono le decisioni adottate alla conferenza, la cui rilevanza, va detto, è almeno pari a quella delle prossime Conferenze delle Nazioni Unite sui Finanziamento allo Sviluppo (Addis Abeba, luglio 2015) e sugli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (New York, settembre 2015)? Si è pervenuti a conclusioni utili a conseguire nei prossimi anni una riduzione del rischio da disastri naturali? Procediamo per gradi.

L’attuale situazione

I cambiamenti climatici stanno alterando le temperature globali, le precipitazioni, il livello del mare e diversi altri equilibri naturali. Questi cambiamenti, a loro volta, influiscono sull’intensità, la frequenza e la prevedibilità degli eventi estremi, comportando un aumento dei rischi ad essi associati. Il clima che cambia ha già modificato i livelli di pericolo e di rischio di disastri naturali, e si prevede che questa tendenza sia destinata a proseguire, impattando in modo diverso su diverse comunità in base alla loro posizione geografica ed alla loro preparazione a rispondere agli impatti.

Risposte efficaci richiedono approcci informati e network-based, che integrino strategie di mitigazione dei cambiamenti climatici, per lo più progettate per contenere la crescita di intensità e di frequenza degli eventi estremi, con politiche di adattamento, cruciali per affrontare gli inevitabili impatti degli eventi estremi[1].

Spesso pensiamo al cambiamento climatico e ai suoi impatti come qualcosa di lontano, così lontano che non vediamo l’urgente necessità di adottare strategie per affrontarlo. Tuttavia, anche se è vero che non abbiamo ancora sperimentato i peggiori impatti dei cambiamenti climatici, sono gia’ numerosi i fenomeni legati ai cambiamenti climatici che già  si stanno verificando: stiamo ad esempio assistendo a maggiori eventi alluvionali, siccità prolungate e non stagionali. Negli ultimi anni, una serie di gravi periodi siccitosi si sono verificati in Iraq (2007-2008), Brasile (2015) e California (2015). Secondo un recente rapporto UNISDR, le perdite economiche da calamità naturali (tra cui inondazioni, uragani, terremoti e tsunami) ammontano ad una cifra tra 250 e i 300 miliardi di dollari all’anno.

Ma non è finita qui: tutti i principali impatti dei cambiamenti climatici hanno effetti a catena. Prendiamo ad esempio la siccità irachena: la carenza di acqua non ha pesato solo sul Paese, ma ha determinato l’innalzamento dei prezzi alimentari anche altrove nella regione. Inoltre, i bassi livelli di produzione nel settore agricolo e gli alti prezzi dei generi alimentari hanno accelerato il processo di urbanizzazione in Iraq. Una maggior popolazione urbana con poche prospettive di lavoro e una situazione alimentare difficile sono fattori che hanno spianato la strada alla strategia di reclutamento dell’ISIS. Inoltre, l’inaridimento delle terre in Iraq sta causando tempeste di polvere che muovono verso il vicino Iran, influenzandone la qualità dell’aria, l’agricoltura (ad esempio la produzione di miele), i trasporti, gli ecosistemi (in particolare i boschi di querce dei Monti Zagros).

La capacità della Terra di autoregolarsi per compensare i danni provocati da un eccessivo sfruttamento delle risorse si sta indebolendo. La nostra impronta ecologica globale attualmente supera di quasi il 50% la capacità del pianeta di generare risorse. Un esempio delle dell’impoverimento di resilienza naturale è rappresentato dalle zone paludose costiere: questi sistemi, influenzati dalla modifica del loro utilizzo, dall’innalzamento del livello del mare e dai fenomeni meteorologici estremi, sono diminuiti del 52% tra il 1980 e i primi anni del nuovo secolo.

Cosa ci riserva il futuro

Il quadro delle perdite da disastri previste per il futuro non è roseo. Guardando solo al settore delle infrastrutture, la perdita annua stimata ammonta a 314 miliardi di dollari americani. Ma il costo varia di regione in regione. Ad esempio, l’IPCC evidenzia come il cambiamento climatico avrà un impatto negativo sui rendimenti di tutti i principali cereali in Africa, ed in particolare in Malawi, che sarà uno dei paesi maggiormente colpiti. Le perdite di produzione di mais da siccità eccezionali potrebbero essere il 23% più gravi tra il 2016 e il 2025 rispetto a quanto lo sono state tra il 1981 e il 2010. Questa ridotta produzione agricola avrà un impatto significativo sulle popolazioni del Malawi, che dipende dall’agricoltura per il 30% del suo PIL.

Per quanto la nostra posizione geografica sia un fattore determinante del modo in cui il cambiamento climatico impatterà sulle nostre vite, anche la dipendenza dalle risorse locali e la resilienza svolgono un ruolo importante. Torniamo al caso della produzione di cereali in Africa: se si verificasse anche in Niger lo stesso trend nelle perdite di rendimento del Malawi, l’impatto sarebbe anche peggiore, essendo il Niger ancora più fortemente dipendente dal settore agricolo (da cui dipende per il 38% del suo PIL).

Non va dimenticato che la resilienza tende ad essere più bassa nei Paesi in via di sviluppo: meno disponibilità economica si traduce infatti in insufficienti investimenti in infrastrutture che riducano il costo degli impatti, in protezione sociale e nella pianificazione delle risposte agli eventi estremi.

Disparità nel livello di resilienza non si misurano solo tra Paesi sviluppati e  Paesi in via di sviluppo. Sia nei Paesi a basso che in quelli a medio reddito, c’è una netta differenza tra aree urbane fiorenti economicamente (e quindi adeguatamente sviluppate nelle loro infrastrutture) ed altre aree ancora estremamente povere (e quindi prive dei servizi necessari a proteggerle dagli effetti del cambiamento climatico). Inoltre, in diverse città, le comunità più povere spesso si stanziano nelle aree più vulnerabili, in quanto meno desiderabili e quindi meno costose. New Orleans ne è un esempio: le popolazioni più povere, che risiedevano fuori dal centro città (nelle pianure alluvionali) furono i settori più colpiti dall’uragano Katrina (agosto 2005).

Gestire i rischi

Con il crescere del rischio di disastri legati ai cambiamenti climatici e con l’internazionalizzazione dei flussi finanziari, risulta necessario pensare in modo strategico e globale alla gestione del rischio. In un mondo globalizzato, persone e beni cambiano continuamente la loro posizione geografica e la loro numerosità. Il fatto che la popolazione sia in continua crescita significa che ci saranno sempre più persone potenzialmente esposte alle calamità naturali, il 66% delle quali vivrà, entro il 2050, in aree urbane.

La globalizzazione sta permettendo di concentrare gli investimenti in aree economicamente vantaggiose, ad esempio per i bassi costi della manodopera. Il settore delle infrastrutture, in particolare, localizza spesso i capitali in aree particolarmente esposte agli impatti dei cambiamenti climatici, prendendo raramente in considerazione i rischi associati. Una pianificazione urbana informata gioca un ruolo fondamentale nell’aumentare la resilienza ai rischi legati ai cambiamenti climatici, in modo particolare sulle coste e nei bacini idrografici densamente popolati. Un buon esempio viene da un recente rapporto della Banca Mondiale, che ha mappato le modifiche nell’utilizzo dei terreni in Asia, regione che oggi attrae molti investimenti, per guidare meglio la pianificazione e consentire scelte di investimento adeguatamente soppesate.

Tuttavia, una buona pianificazione urbanistica, da sola, non è sufficiente: si devono migliorare la preparazione ai disastri, i meccanismi di risposta e i sistemi di allarme. Ad esempio, l’Indian Ocean Tsunami Warning System, istituito dopo il disastro del 2004, invia ora un avviso ai centri nazionali di allerta entro dieci minuti dal verificarsi di un terremoto, contribuendo a ridurre le vite perse nella regione.

Anche se oramai esistono delle buone pratiche, la preparazione a far fronte ai disastri naturali è spesso trascurata, e i rischi di disastri spesso non sono adeguatamente valutati. Quando si manifesta un disastro, esso viene raramente ricondotto ad errori nella strategia e nella pianificazione che, in origine, hanno generato il rischio: ne deriva che i costi del disastro non vengono, come invece dovrebbero, attribuiti alle decisioni che hanno originariamente esposto il contesto. Questa mancanza di attribuzione e di responsabilità ai decisori favorisce l’adozione di decisioni non ottimali.

I rischi devono essere gestiti attraverso strategie coerenti che guardino allo stesso tempo alla costruzione di un futuro resiliente e allo sviluppo sostenibile, e che combinino tre approcci:

– prospective risk management, che mira a prevenire l’accumulo di nuovi rischi

– corrective risk management, attraverso il quale sono identificati e ridotti i rischi esistenti

– compensatory risk management, che mira a sostenere la resilienza di individui e società quando non risulta possibile ridurre i rischi.

Come spesso risulta necessario precisare quando si parla di cambiamenti climatici, una gestione adeguata del rischio non sottende costi proibitivi: l’investimento annuale richiesto per la riduzione del rischio di disastri è stimata intorno allo 0,1% dei 6.000 miliardi di dollari all’anno previsti per investimenti infrastrutturali nel corso dei prossimi 15 anni.

La Conferenza di Sendai

In questo contesto, e tenendo conto dell’importanza dell’anno corrente in fatto di politiche per il clima e di obiettivi di Sviluppo Sostenibile, la Sendai Conference on Disaster Risk Reduction ha permesso di prendere decisioni rilevanti per proteggere persone e beni dagli impatti dei cambiamenti climatici. I Paesi più poveri sono e rischiano di restare i più esposti e vulnerabili ai disastri naturali (si veda Figura 1). Risulta quindi necessario stanziare fondi e adottare misure per ridurre il loro rischio, come evidenzia uno studio FAO pubblicato durante la Conferenza.

A Sendai c’è stato un forte consenso sulla necessità di una cooperazione internazionale e di un trasferimento tecnologico da nazioni sviluppate a quelle in via di sviluppo. Tuttavia, nonostante questi progressi, si è sentita, come nel caso di ogni decisione internazionale legata ai cambiamenti climatici, una certa tensione sull’attribuzione delle responsabilità del cambiamento climatico in corso: secondo i Paesi in via di sviluppo, al contrario dei Paesi sviluppati, il principio delle responsabilità comuni ma differenziate dovrebbe applicarsi anche all’ambito della riduzione del rischio di disastri.

Figure 1: Distribution of disaster mortality by income group from 1993-2001 (Source: UNISDR, 2015).

Nel complesso, molte delle aspettative che hanno preceduto la Conferenza di Sendai non sono state soddisfatte. Il progetto del testo da adottare conteneva richieste importanti, chiedendo ai paesi di tutto il mondo un’azione “adeguata, tempestiva e prevedibile”. Tuttavia, nel corso della Conferenza, le ambizioni si sono via via ridotte per convergere su obiettivi non vincolanti (e per certi versi deludenti). Inoltre, il testo approvato non ha definito scale quantitative per misurare i progressi nell’affrontare gli impatti dei disastri naturali, preferendo il termine “sostanziale” (miglioramento, incremento, riduzione, ecc) per indicare il grado degli impegni da attuare.

Ciononostante, si può affermare che la Conferenza di Sendai ha prodotto un importante e innovativo documento, approvato da tutti i Paesi partecipanti, con impegni che possono essere riassunti in questi 7 obiettivi:

1. Ridurre in modo sostanziale la mortalità globale da disastri naturali entro il 2030, con l’obiettivo di abbassare la media annua di decessi ogni 100.000 abitanti tra il 2020 e il 2030, rispetto al periodo 2005-2015
2. Ridurre in modo sostanziale il numero di persone colpite da disastri nel mondo entro il 2030, con l’obiettivo di abbassare il dato medio globale ogni 100.000 abitanti tra il 2020 e il 2030, rispetto al periodo 2005-2015
3. Ridurre le perdite economiche dirette da disastri (in rapporto al PIL) entro il 2030
4. Ridurre in modo sostanziale i disastri che coinvolgono infrastrutture critiche e servizi di base, tra cui strutture sanitarie ed educative, anche attraverso lo sviluppo della loro resilienza, entro il 2030
5. Aumentare in modo sostanziale il numero di Paesi con strategie nazionali e locali di riduzione del rischio da disastri naturali entro il 2020
6. Rafforzare in modo sostanziale la cooperazione internazionale con i Paesi in via di sviluppo attraverso un sostegno adeguato e sostenibile per integrare le loro azioni nazionali per l’attuazione di questo quadro entro il 2030
7. Aumentare in modo sostanziale la disponibilità e l’accesso da parte dei cittadini ai sistemi di allerta rapida multi-rischio e alle informazioni sul rischio di disastri entro il 2030.

Si può certamente sostenere che l’esito della Conferenza di Sendai non sia stato all’altezza delle aspettative, ma è importante riconoscere anche che il suo risultato non ha precedenti: in materia di riduzione del rischio di disastri si erano prima d’oggi ottenuti solo impegni vaghi e volontari. Sendai, con questi sette punti, tutti con un orizzonte temporale ben definito (il 2030), ha prodotto la prima serie di obiettivi concreti per costruire un mondo più resiliente agli impatti dei cambiamenti climatici. Gli obiettivi restano non vincolanti a livello internazionale, ma indicano una chiara direzione. Speriamo che questo possa aiutarci a progredire ulteriormente quando a settembre verranno approvati i nuovi  obiettivi di Sviluppo Sostenibile.

[1] I rischi devono essere gestiti attraverso piani di emergenza, o essere trasferiti attraverso meccanismi come le assicurazioni: l’identificazione e la gestione dei rischi è approfondita in un recente rapporto IDMC sul rischio di sfollamento legato alle catastrofi.