Fin da quando gli impatti del cambiamento climatico sono diventati evidenti nella vita quotidiana, ci si è chiesti che tipo di conseguenze di natura sociale o economica potessero avere. Tra queste, quelle di natura fiscale sono state spesso sottovalutate, nonostante la loro importanza per investitori e policymakers. Heller (2003) è stato tra i primi a riconoscere che il cambiamento climatico, attraverso i danni che provoca e i suoi impatti sulla crescita, può essere visto anche come un problema fiscale che, nel lungo periodo, pone seri ostacoli alla sostenibilità delle finanze pubbliche.

Il cambiamento climatico e le azioni politiche volte a contrastarlo saranno, nei decenni futuri, sfide importanti tanto quanto il processo di invecchiamento della popolazione, il terrorismo o la globalizzazione delle economie oggi in via di sviluppo (Heller, 2003). E come queste altre sfide, il cambiamento climatico avrà impatti rilevanti su deficit e debito pubblici.

Ad oggi, la letteratura e l’attenzione delle organizzazioni internazionali si sono per lo più limitate all’analisi degli effetti fiscali del cambiamento climatico e delle politiche di mitigazione per il raggiungimento del target dei 2 gradi centigradi, senza considerare i possibili effetti che politiche di adattamento potrebbero avere. Inoltre, sia il cambiamento climatico sia le politiche atte a combatterlo sono state sempre analizzate e ritenute un costo per la finanza pubblica. E se così non fosse? Se si potesse cogliere, in particolare dalle politiche di adattamento, un’occasione per migliorare la sostenibilità del debito?

Spese in adattamento (come ad esempio investimenti in infrastrutture contro l’innalzamento del livello dei mari o per la protezione dal rischio idrogeologico sulla sostenibilità fiscale), se stimate correttamente ed efficaci nel prevenire i danni indotti dal cambiamento climatico, possono infatti avere un impatto positivo sulle future spese (intese come spese di gestione del post-disastro) e possono limitare la perdita di entrate fiscali (derivanti da perdite di produzione).

Nella definizione stessa di adattamento, queste politiche generano un rapporto costo/beneficio positivo se comparato ad una situazione iniziale dove il sistema economico è sottoposto ai danni dal cambiamento climatico (Ekins and Speck, 2011). In questo contesto, quindi, l’adattamento può avere implicazioni positive di lungo termine sulla sostenibilità fiscale semplicemente evitando i danni dell’inazione e rendendo l’economia e la società più resilienti. Le due opzioni e le loro causalità sono evidenziate nel Box 1 sottostante, dove si paragona uno scenario di business-as-usual (in alto) con uno scenario di adattamento (in basso).

In quest’ottica, quindi, l’adattamento al cambiamento climatico non è soltanto un costo, ma piuttosto un’opportunità per le economie di migliorare la loro sostenibilità del debito pubblico attraverso un investimento anticipato per salvaguardare la struttura produttiva dell’economia. L’idea di fondo è abbastanza semplice e intuitiva: se oggi la nostra economia investe denaro per proteggersi da danni (potenziali) futuri indotti dal cambiamento climatico, riuscirà a migliorare la propria posizione debitoria rispetto a uno scenario di business-as-usual?

A questa domanda risponde l’articolo “Climate change and adaptation. A new opportunity for public debt relief?”, presentato il 9 luglio alla conferenza “Our Common Future under Climate Change” di Parigi durante la sessione organizzata da FEEM, ICCG e Global Climate Forum sul tema “The Macroeconomic Opportunity of Climate Policy”.

Box 1 – Link tra cambiamento climatico e sostenibilità fiscale

Lo studio cerca di analizzare gli effetti di medio termine di una politica di adattamento al dissesto idrogeologico in un gruppo di paesi UE dell’area mediterranea (Italia, Grecia, Francia, Spagna e Portogallo) caratterizzati da alti livelli di debito (al di sopra del 60% stabilito come criterio per il Patto di Stabilità), utilizzando un modello di equilibrio economico generale (il modello ICES).

Questo esercizio  confronta  due scenari: il primo corrisponde a uno scenario di cambiamento climatico dove ciascun paese soffre di danni causati dal dissesto idrogeologico, il secondo, invece, corrisponde ad uno scenario di adattamento parziale. In particolare, si suppone che la spesa per limitare il dissesto idrogeologico venga compressa nei primi cinque anni, con un danno residuale di molto inferiore a quello effettivo patito nello scenario di cambiamento climatico. Ma, col tempo, la spesa in adattamento perde la sua efficacia e il danno residuale torna a crescere. In quest’ottica il cambiamento climatico è inteso come una spesa che il governo deve sostenere, molto simile al concetto di spesa di ripristino.

La tabella 1 mostra i diversi profili di spesa ipotizzati per i due scenari. In particolare, nel caso del cambiamento climatico (con i danni per il dissesto idrogeologico), la spesa è sempre crescente per tutto il periodo di riferimento (2007-2030) mentre, nel caso dell’adattamento, la spesa si scompone in due parti, quella strettamente di “adattamento” e quella di “ripristino” per i danni residui. La prima tipologia di spesa è concentrata nel primo quinquennio, periodo in cui la spesa totale nello scenario di adattamento è maggiore del danno potenziale del dissesto idrogeologico, mentre successivamente il danno residuo è inferiore a quello potenziale, benché crescente.

Tabella 1 – Le spese di ripristino, i danni potenziali e quelli residuali

In questo primo esperimento, visto che i paesi scelti presentano forti vincoli alla spesa pubblica dovuti ad alti livelli di debito, si è supposto che l’incremento di spesa per adattamento sia finanziato attraverso l’emissione di debito. Questa opzione di finanziamento è, tra tutte, la meno vantaggiosa, perché impone al paese un aumento del proprio stock di debito e crescenti livelli di deficit trainati, dapprima, dall’aumento di spesa e, successivamente, dal ripagamento degli interessi sul debito emesso. Se pure in questo caso l’adattamento permette di migliorare gli indicatori di finanza pubblica per questi paesi, gli stessi indicatori risulteranno anche migliori quando i fondi non derivassero dall’emissione di debito ma piuttosto da altre fonti (tasse sulle emissioni di carbonio, per esempio).

Il grafico 1 mostra la variazione percentuale del PIL tra i due scenari. Durante il periodo di spesa per adattamento, il PIL dei paesi considerati diminuisce perché la spesa aggiuntiva è finanziata attraverso l’emissione di debito che sottrae risorse all’investimento (un effetto di crowding out), mentre successivamente si ribadiscono gli effetti protettivi di una spesa in adattamento sulla struttura produttiva e di conseguenza sulla ricchezza del paese, come nelle analisi standard sul cambiamento climatico e l’adattamento. In particolare per Italia e Francia, sembra che il PIL negli ultimi anni si riduca nello scenario con adattamento rispetto a quello con cambiamento climatico, visto che i danni residuali negli ultimi anni ricominciano a crescere. In Grecia e Portogallo, invece, i danni residui sono pressoché stabili nel tempo e all’incirca dimezzati rispetto ai danni potenziali.

Grafico 1 – L’andamento della variazione percentuale del PIL tra lo scenario di adattamento e quello di cambiamento climatico

I grafici 2 e 3, invece, mostrano gli andamenti dei rapporti deficit/PIL e debito/PIL. In entrambi i casi  si assiste a un peggioramento del rapporto nel primo quinquennio, in concomitanza dell’investimento in adattamento. In quel periodo, si combinano un peggioramento del deficit (dovuto all’aumento di spese) e il peggioramento del PIL già notato nel grafico 2. Successivamente, siccome la spesa di rispristino dovuta al danno è maggiore dell’investimento in adattamento, il deficit del governo si riduce e contemporaneamente anche la struttura produttiva del paese viene “protetta” dall’impatto negativo del dissesto idrogeologico. La grandezza nella variazione del rapporto deficit/PIL dipende dalla grandezza in entrata delle spese di ripristino e degli investimenti in adattamento. Francia e Italia, secondo i dati del modello Lis-Flood (FP7 ClimateCost), sono i due paesi con più alti investimenti per adattamento al dissesto idrogeologico (7.2 e 4.5 miliardi di dollari rispettivamente); Grecia e Portogallo, invece, devono investire somme di denaro minori ( 0.2 e 0.03 miliardi di dollari).

L’andamento del rapporto debito/PIL assomiglia molto a quello del deficit/PIL. Anche in questo caso, nel medio periodo l’effetto positivo sul PIL dell’investimento contro il dissesto idrogeologico porta a un miglioramento del rapporto debito/PIL nonostante la fonte di finanziamento ipotizzata (finanziamento in deficit) sia la meno favorevole. Il profilo temporale rispetto a quello del rapporto deficit/PIL è in parte diverso. L’effetto negativo dell’aumento del deficit, infatti, non è immediato ma più spostato nel tempo. Durante la fase di spesa (2008/2013), si assiste ad un iniziale peggioramento del rapporto debito/PIL, che però raggiunge il suo apice all’incirca cinque anni dopo. Questo effetto è principalmente causato dal dover pagare gli interessi ai sottoscrittori del debito pubblico. In un primo periodo prevale l’effetto negativo di questo aumento di spesa mentre, successivamente, sia la riduzione del deficit sia l’aumento di PIL permettono a questo rapporto di migliorare rispetto allo scenario con i soli danni del dissesto idrogeologico. Le oscillazioni sono però molto più limitate (+/- 0.3%) che nel caso del rapporto deficit/PIL, a indicare una maggiore rigidità dello stock di debito rispetto agli investimenti in adattamento, soprattutto se si paragonano il deficit annuale e lo stock pregresso di debito che per questi paesi è particolarmente importante.

Grafico 2 – L’andamento della variazione percentuale del rapporto deficit/PIL tra lo scenario di adattamento e quello di cambiamento climatico

Grafico 3 – L’andamento della variazione percentuale del rapporto debito/PIL tra lo scenario di adattamento e quello di cambiamento climatico

I risultati dello studio di Bosello e Delpiazzo (2015) che ho appena descritto sono un primo esperimento quantitativo per valutare le conseguenze fiscali delle politiche di adattamento. Suggeriscono tuttavia una conclusione importante: almeno nel caso del dissesto idrogeologico, le spese in investimenti per adattarsi al cambiamento climatico appaiono una strategia che permette di cogliere un obiettivo di sviluppo senza compromettere la stabilità dei conti pubblici, anzi.

La quantificazione del danno del dissesto idrogeologico e della spesa per evitarlo, il metodo di finanziamento degli investimenti e la scansione temporale con cui questi investimenti sono effettuati sono le condizioni fondamentali per pianificare la migliore strategia per fronteggiare il cambiamento climatico e far sì che una politica di spesa possa diventare il giusto strumento per aiutare anche i paesi più indebitati lungo la strada verso la sostenibilità fiscale del debito pubblico.

Bibliografia

Bosello F. and Delpiazzo E. (2015). Climate change and adaptation. A new opportunity for public debt relief? Presentation at the International Conference “Our Common Future under Climate Change”, Parigi, 9 luglio

Ekins P. and Speck S. (2011). The Fiscal Implications of Climate Change and its Policy Responses. Additional guidance supporting UNEP’s MCA4climate initiative: A practical framework for planning pro-development climate policies. UCL Energy Institute and UNEP.

Heller P. (2003). Who will pay? Coping with Aging Societies, Climate Change, and Other Long-Term Fiscal Challenges. International Monetary Fund.

IMF (2008). The Fiscal Implication of Climate Change. Fiscal Affairs Department International Monetary Fund

Jones, B., M. Keen , J. Strand (2013). Fiscal implications of climate change, in International Tax and Public Finance, Volume 20, Issue 1, pp 29-70